OBSERVATORIO CIUDADANO

 

PROYECTO DE DICTAMEN 

COMISIÓN DE PUNTOS CONSTITUCIONALES 

HONORABLE ASAMBLEA: 

A la Comisión de Puntos Constitucionales de la H. Cámara de Diputados le fueron turnadas para su estudio y dictamen, diversas iniciativas de Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos humanos. 

Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 70, 71, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, 45 numeral 6, inciso f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 55, 56, 57, 60, 87 y 88, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se somete a la consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea el presente dictamen.

 ANTECEDENTES 

Las propuestas de reformas incorporadas en el presente decreto parten de la identificación de las coincidencias que existen entre las propuestas presentadas por las y los legisladores de los diversos partidos políticos, así como del trabajo realizado entre la sociedad civil y el Legislativo, de los trabajos realizados en la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión en el Grupo de Garantías Sociales y del trabajo coordinado por la Oficina en México de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos con integrantes de la academia y organizaciones no gubernamentales, así como por las aportaciones que hizo llegar la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. A todos hacemos un especial reconocimiento por su trabajo y un agradecimiento por su compromiso con la defensa, protección, vigilancia, educación y promoción de los derechos humanos en nuestro país.

 

El presente dictamen pretende dotar a la Constitución de los elementos y mecanismos necesarios para garantizar la máxima protección de los derechos humanos, así como dar cumplimiento a las obligaciones internacionales que en esta materia ha reconocido nuestro País con la firma y ratificación de diversos tratados internacionales de derechos humanos, para incorporar un régimen más amplio de protección de los derechos humanos en el país.

 Por lo anterior, el Congreso de la Unión de México debe aprovechar esta oportunidad histórica para otorgar a los derechos humanos un lugar preferente en la Constitución, proceso que durante más de una década ha esperado a que se logre con la amplia participación de la sociedad civil. 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 

A continuación se presentan los argumentos elaborados por la Comisión de Puntos Constitucionales para aprobar en sentido positivo las propuestas de reformas constitucionales. 

·         Reformas al Título Primero, Capítulo I y Artículo 1

 La recomendación de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos formulada por la Oficina en México de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, señala que si bien es cierto que en 1917 México fue pionero en el reconocimiento constitucional de los derechos humanos, especialmente en lo que se refiere a los de carácter social, también lo es que la manera concreta en que la Constitución mexicana consagra los derechos humanos, cuenta con ciertas deficiencias estructurales que obstaculizan la plena eficacia y práctica de los derechos.  Ejemplo de ello, es que ha sido una recomendación generalizada de organismos nacionales e internacionales de derechos humanos la incorporación de los derechos humanos al sistema constitucional de manera plena y clara para el fortalecimiento del estado democrático y para garantizar la mayor protección de los derechos de la personas, por ello se propone cambiar la denominación del Capítulo I al tenor siguiente: 

Título Primero

Capítulo I

De los Derechos Humanos:

Asimismo, la Comisión de Puntos Constitucionales estima que los derechos humanos son una de las dimensiones constitucionales del derecho internacional contemporáneo y que éstos son inherentes a la dignidad de la persona y reconocidos por el Estado a través de sus leyes. Su vigencia, protección, defensa, promoción, educación y vigilancia son una responsabilidad del Estado que se ha venido reforzando a través de la firma y ratificación de los tratados internacionales en la materia, que establecen pautas para garantizar una serie de derechos que son universales, inalienables, imprescriptibles e inderogables. 

Por lo anterior, es menester que los derechos humanos estén establecidos de manera clara en la Constitución puesto que en ellos deben estar basadas las políticas públicas que promueva el Ejecutivo; en su contenido deben de estar los criterios reguladores que rijan el actuar del poder judicial y sus fundamentos deben ser el eje rector de las leyes y normas que emita el poder legislativo. 

La reforma al artículo 1° propone distinguir claramente entre derechos humanos y garantías. La modificación protege cabalmente los derechos y garantías individuales, por lo que ya no existiría distinción entre los derechos humanos reconocidos en la Constitución y los derechos reconocidos por el Estado mexicano vía los tratados internacionales. Así, la única diferencia sería su fuente u origen.  

La incorporación del término “persona” incorpora un vocablo menos limitativo que el de “individuo” e incorpora una carga jurídica importante y atiende a la inclusión de lenguaje de género.   

Con la adición del verbo “reconocer” se busca que los derechos sean inherentes a las personas y el Estado simplemente reconozca su existencia. 

Por otra parte, la incorporación del principio pro personae obedece a la obligación del estado de aplicar la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos e, inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensión extraordinaria. 

·         Reforma al Artículo 11

 México es un país que cuenta con un amplio reconocimiento internacional por su tradición de asilo por lo que también ha adquirido compromisos en la materia a través de diversos instrumentos que conforman el Derecho Internacional de los Refugiados.  

Actualmente, el término asilo se utiliza como el concepto genérico para denominar la protección que brinda un Estado a una persona que no es un nacional suyo. El derecho de solicitar asilo exige a los Estado que a la persona que lo solicite se le reciba por lo menos de manera temporal, se respete el principio de la No Devolución y se asegure el acceso a procedimientos justos y efectivos para la evaluación de sus solicitudes.

 Lo anterior tiene sustento en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en vigor a partir del 18 de julio de 1978, ratificada por México el 24 de marzo de 1981, que establece en su artículo 22.7 que: “Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales” 

Asimismo, dado que la institución del Asilo está directamente vinculado con el derecho de "no devolución" el Art. 22.8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, textualmente dice que: "En ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o la integridad personal está en riesgo de violación a causa de raza, nacionalidad, religión condición social o sus opiniones". 

En la práctica si bien un Estado no está obligado a otorgar asilo a una persona, si ha conservarlo bajo su jurisdicción, por el derecho de la no devolución no puede devolverla a manos de quienes la persiguen. Tanto el derecho de no devolución como el asilo no se encuentran condicionados a la forma por el cual esa persona se puso bajo la jurisdicción de dicho Estado. 

En este sentido, cuando se incorpora en la Constitución que será la ley la que regulará su procedencia y excepciones, se refiere a que en ésta se deberá de consagrar el derecho que toda persona tiene de buscar y recibir asilo en territorio extranjero, en caso de persecución que no sea motivada por delitos de derecho común. Así como incorporar el reconocimiento de que en ningún caso la persona extranjera pueda ser expulsada o devuelta a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o su integridad estén en riesgo. 

·         Reforma al Artículo 33 

El Art.13 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce expresamente la garantía de legalidad y audiencia en beneficio de quienes pudiesen verse afectados por una expulsión, y señala tajantemente la obligación de someter su caso ante una autoridad competente con facultades para pronunciarse sobre la legalidad de la decisión. 

Por lo anterior, es imperante modificar el artículo 33, cuyo antecedente último de aplicación fue en 1998; reconocer a las personas extranjeras los derechos establecidos en el artículo 1 de la Constitución, y limitar la facultad discrecional del Ejecutivo de hacer abandonar el territorio nacional a los extranjeros y otorgar la garantía de audiencia. Con esta modificación se estaría cumpliendo con lo establecido en el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

La propuesta de reforma es coherente con las obligaciones asumidas por el Estado mexicano en materia de derechos humanos. Y con esta redacción se propone considerar lo establecido en la Convención Internacional sobre los Derechos Humanos de los Trabajadores Migrantes y sus Familiares, que el Estado Mexicano ratificó el 8 de marzo de 1999. 

En orden a lo anterior, cobra relevancia la propuesta de modificación Constitucional, al establecer que “La ley regulará el procedimiento administrativo así como el lugar y el tiempo que dure la detención” ya que a través de este marco instrumental se regularán, de manera más acabada y detallada, los mecanismos para reconocer los derechos de las personas extranjeras, independiente de su estatus migratorio, y otorgarles mayor seguridad jurídica reduciendo el ámbito de discrecionalidad. 

·         Reforma al Artículo 89

A partir de la década de los noventas el Estado Mexicano se ha caracterizado por un compromiso muy fuerte con la promoción de los derechos humanos.  Así se ha participado activamente en los órganos y mecanismos internacionales sobre la materia. Ejemplo de ello, fue que nuestro País en 2006 fue elegido como Presidente del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, máximo órgano interestatal de derechos humanos.

 Con el fin que exista una coherencia entre la norma constitucional y la política exterior que el Estado mexicano ha impulsado resulta necesario que al conjunto de principios establecidos en la fracción X del artículo 89 constitucional se incorpore “el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos”. Pues a través de esta descripción se tutela la actitud previsible referida a un sujeto de protección, lo cual se podría expresar estableciendo que en la conducción de la política exterior, y la celebración de Tratados internacionales el titular del poder Ejecutivo observará el reconocimiento y respeto de los derechos humanos y por ende de la dignidad humana. 

·         Reformas al Artículo 102

Con la integración del apartado B al artículo 102 Constitucional en 1991, se otorgó rango constitucional a los organismos públicos de protección de los derechos humanos. Posteriormente, con la reforma del 13 de septiembre de 1999, se dotó únicamente a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonios propios y el Constituyente no estimó necesario reconocer la autonomía de los organismos locales de protección de los derechos humanos en los estados y el Distrito Federal.

El resultado es que el día de hoy algunos organismos de las entidades federativas no cuentan con el carácter de autónomos para desempeñar su objeto legal. De una revisión de la naturaleza jurídica que cada Constitución local reconoce a los organismos públicos de derechos humanos, tenemos que: 16 gozan de autonomía plena, personalidad jurídica y de patrimonio propio; 9 sólo gozan de autonomía técnica de gestión y presupuestaria, y 6 organismos públicos estatales sólo gozan de autonomía en las recomendaciones que emiten.

 Por lo anterior, la propuesta de reforma sugiere que desde la propia Constitución Federal se ordene garantizar la autonomía de los organismos públicos de derechos humanos de las entidades federativas con el objetivo de fortalecerlos en su mandato. Asimismo, se plantean algunos principios y reglas mínimas para la designación de las personas que presidan a los organismos públicos de derechos humanos e integran al consejo consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, garantizando un procedimiento público y ciudadano, al permitir la participación de las organizaciones civiles para la designación de las personas que ejercerán esta función fundamental.

 La inclusión de un párrafo mediante el cual se eleva a categoría Constitucional la autonomía de los Organismos locales de protección de derechos humanos es, sin duda fundamental, ya que se garantiza con ello el objeto legal y actuación de estos organismos para el ejercicio de las funciones que le asigna la Constitución y la Ley.

 Por otra parte, si consideramos la autonomía presupuestal, se les permitirá el cumplimiento eficaz  de las funciones que le encomienda la Constitución y la Ley, ya que con esta facultad, se permite solicitar directamente al organismo competente los recursos financieros necesarios para el cumplimiento de sus funciones, de acuerdo al presupuesto anual aprobado por los Congresos Locales. 

Asimismo, dado que actualmente, existen diferencias importantes en los mecanismos para la elección de las personas que presidan a los organismos públicos de derechos humanos de las entidades federativas, la propuesta de reforma propone que desde la Constitución se determinen reglas mínimas que transparenten y regulen uniformemente los procesos de elección de quienes presidirán dichos organismos públicos, así como de quienes integrarán sus consejos consultivos. 

De esta manera, se le dotará a los Organismos Públicos Protectores de Derechos Humanos de la independencia suficiente para conformar un órgano técnico, y no político, ajeno a intereses de partidos o de grupos, que puedan actuar de forma imparcial y liberada de  consignas, a efecto de lograr que  éstos sujeten al derecho a las y los servidores públicos que vulneren los derechos humanos de los que debe gozar toda persona en los Estados Unidos Mexicanos. 

Al respecto, los Principios de París, aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1993, representan la principal fuente de estándares normativos para las instituciones nacionales de derechos humanos, denominadas en nuestro Orden Constitucional por el artículo 102 apartado B de la Constitución mexicana, como organismos públicos de derechos humanos. 

Con esta propuesta de reforma se guarda congruencia con estos Principios, y se adoptan las condiciones básicas que existen los mismos.

 Por lo anteriormente expuesto y motivado de acuerdo con la Constitución, La Ley Orgánica del Congreso General y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, de los Estados Unidos Mexicanos, esta Comisión somete a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados, el siguiente: 

DECRETO QUE MODIFICA LA DENOMINACIÓN AL CAPITULO I Y REFORMA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

ARTÍCULO ÚNICO. Se modifica la denominación del Capítulo I; se reforman los artículos 1º, 11, y 33, la fracción X del artículo 89, el apartado B del artículo 102,   todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:

Artículo 1

 En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado mexicano, los cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que la misma Constitución establece. Las garantías para su protección serán las que establezcan la Constitución y las leyes que de ella emanen. 

Tratándose de normas de derechos humanos, éstas se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de derechos humanos de los que México sea parte. En su aplicación, bajo el principio de no contradicción con esta Constitución, se observarán aquellas que resulten más favorables a los derechos de las personas. 

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos. 

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. 

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.       

 Artículo 11.

 

Toda persona tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvo-conducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país.

 Toda persona tiene el derecho de solicitar asilo. La ley regulará su procedencia y excepciones.

 Artículo 33. 

Son personas extranjeras las que no posean las calidades determinadas en el artículo 30. Gozan de los derechos que les reconoce la presente Constitución. Previa audiencia, el Ejecutivo de la Unión tendrá la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional a toda persona extranjera cuya permanencia juzgue inconveniente. La ley regulará el procedimiento administrativo así como el lugar y el tiempo que dure la detención.

 Los extranjeros no podrán de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos del país.

 Artículo 89. 

Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes: 

I. a IX. ... 

X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; así como el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.

XI. a XX. ... 

Artículo 102.

A. … 

B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación que violenten estos derechos.

 Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Las autoridades que no acepten las recomendaciones emitidas deberán publicar las razones de su negativa. 

Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales 

El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios.

 Las legislaturas de las entidades federativas garantizarán que los organismos para la protección de los derechos humanos, cuenten con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios. 

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos tendrá un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. La ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de las propuestas por la propia Cámara. Anualmente serán substituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo período. 

El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del Consejo Consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del Título Cuarto de esta Constitución. 

El titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, los titulares de los organismos de protección a los derechos humanos y sus consejos consultivos serán elegidos a través de un procedimiento de consulta pública y participación social, en los términos y condiciones que determinen las leyes respectivas.

 TRANSITORIOS 

Primero.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. 

Segundo.- Los mecanismos de protección de los derechos humanos a que se refiere el artículo 1, entrarán en vigor cuando el legislador adecue la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, así como la legislación reglamentaria correspondiente, lo cual no podrá exceder el término de 12 meses. 

Tercero.- La legislación a que se refiere el artículo 11, deberá ser expedida en un plazo máximo de un año, contado a partir del inicio de la vigencia de este Decreto. 

Cuarto.- La legislación a que se refiere el artículo 33, deberá ser expedida en un plazo máximo de un año, contado a partir del inicio de la vigencia de este Decreto. 

Quinto.- La legislación de los organismos protectores de los derechos humanos referidos en el artículo 102, apartado B, primer párrafo, de esta Constitución, establecerá los términos en que habrá de publicarse la determinación de la negativa de las autoridades que no acepten sus recomendaciones. 

Sexto.- Las legislaturas de las Entidades Federativas deberán realizar las adecuaciones que correspondan a sus Constituciones Locales y al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, así como a su legislación secundaria, en un plazo máximo de 120 días naturales contados a partir del inicio de la vigencia de este Decreto.